Дефицити в българския конституционен модел на съдебната власт

Благовест Пунев е съдия във Върховния съд (1990-2006) и в Конституционния съд (2006-2015), избран от Общото събрание на съдиите от Върховния касационен съд и Върховния административен съд, заместник-председател на Върховния касационен съд (1996-2006), член на Висшия съдебен съвет (1998-2003). Арбитър по вътрешни и международни арбитражни дела при Арбитражния съд на Българската търговско-промишлена палата (1991-2006). От 2017 г. е негов председател.

В изследването си за българската конституция съдия Пунев разглежда темата за конституционализма във връзка със субстанцията и организацията на държавната власт и правата на гражданите. Акцентите в нея са: основните принципи на конституционализма, разделението на властите като фундаментален принцип на изграждане на държавата от либерален тип и тънкият механизъм на техния баланс, принципът на правовата държава - точно обратен на тоталитарното "единство на властта". В този контекст са посочени конкретно дефектите в конституционната уредба на съдебната власт, в нейното реално структуриране и функциониране и са развити идеи за тяхното коригиране.

В заключение авторът констатира, че особеностите на националната политическа култура са основна причина за до голяма степен неуспешното трансплантиране на либералния конституционен модел у нас, за непреодоляване на властовото статукво и за вечно "неслучилата се" България.

Експертният анализ на съдия Пунев е особено актуален в контекста на внезапно обявения проект на ГЕРБ за Велико народно събрание и нова конституция, и паралелно готвения след продължителни консултации от екипа на президента Румен Радев пакет конституционни промени.

Многобройните и почти единствени поправки в Конституцията след нейното приемане са в главата за съдебната власт

Показателно е, че за разлика от другите власти, предвидени в Конституцията, най-много поправки, извършени в нея, се отнасят до съдебната власт. Конституционните промени в уредбата на законодателната и изпълнителната власт са изолирани и еднократни и са резултат от изискванията за приемане на Р. България в ЕС и свързаното с него частично прехвърляне на суверенитет към наднационалните институции на Съюза, докато в главата от Конституцията, отнасяща се до съдебната власт, тези промени не само са многобройни - около 30 на брой, но и извършвани от различни парламентарни мнозинства през различни периоди от време.

Извън тези, които са били мотивирани от упражнявания от страна на институциите на ЕС мониторинг през предприсъединителния период като условие за приемане на страната в ЕС - като тези, отнасящи се до функционалния имунитет на магистрата, несменяемостта и дисциплинарната му отговорност, създаването на Инспекторат към ВСС и мандатността на административните ръководители и явното гласуване във ВСС при назначенията на редови магистрати и избор на административни ръководители, останалите конституционни поправки са имали или козметичен характер и второстепенно значение, или са целели моделирането на съдебната власт съобразно предпочитанията на политическата класа като цяло, което е осигурявало необходимото конституционно мнозинство в парламента за тяхното приемане.

Първите са имали предимно имитативен характер, тъй като без да засягат същността на създадената с Конституцията система, са целели да формират на нормативно равнище впечатление у външните наблюдатели на българската съдебна власт за възприемане от нея на европейските стандарти относно функционирането й и утвърждаването на върховенството на закона. Разбира се, това не е заблуждавало последните относно реалното състояние на нещата в българската съдебна система, тъй като, макар и изразени по дипломатичен начин, констатации на европейския мониторинг върху нея повтарят изводите за едни и същи дефекти, които през повече от десетилетния период след приемане на страната в ЕС почват да звучат уморено като свидетелство за непоправимите и неотстраними недостатъци на системата. Това положение е реалната причина да се говори в края на мандата на предишната ЕК за отпадане на мониторинга върху страната в областта на правосъдието, а не, каквато е официалната политическа позиция, че са постигнати европейските стандарти в тази област и вече не съществува необходимостта от продължаване на наблюдението върху състоянието на българската съдебна система.

Имитативност на конституционните и законовите промени и запазване на статуквото в съдебната власт

Другата част от поправките, или по-скоро частичното извършване на необходимите конституционни промени, са целели обратно - запазване на властовото статукво. Това е постигано не само с промени в Конституцията, но и с такива в Закона за съдебната власт. С тях не само до голяма степен се е ограничавало положителното въздействие на някои от конституционните поправки, а се е влошавало положението със ситуацията в съдебната власт.
Такъв е случаят с разделянето на Пленума на ВСС на Съдийска и Прокурорска колегии с цел самостоятелността на решаване на вътрешните кадрови въпроси от всяка от тях, което доведе до капсулирането на прокурорската колегия и излизането й извън всякакъв обществен и политически контрол при избора на главен прокурор и осъществяването на неговата линия на ръководство.

От друга страна, като част от Пленума на ВСС тя има със своето единодушие при гласуване решаващо значение, като се превръща в незаобиколим фактор при избора на председатели на върховните съдилища. Преди приемането на тази конституционна промяна бе направено компромисното предложение парламентарната квота в Съдийската колегия да бъде намалена с един член за сметка на съответното увеличаване на тази в Прокурорската колегия, което целеше увеличаване на парламентарния контрол върху последната, което не бе възприето. Така и в двете колегии броят на членовете на професионалната и парламентарната квоти е равен - съответно по шест за Съдийската и по пет за Прокурорската колегия на всяка от тях.

Някои положителни промени в ЗСВ от 2016 г., извършени в изпълнение на голямата промяна в Конституцията от 2015 г. относно съдебната власт, приети от Народното събрание въпреки конституционните и политическите ограничения, като тези отнасящи се до атестирането, командироването и кариерното развитие на магистратите, бяха обезсилени с последващите изменения на тези новоприети текстове в следващите години и възстановяване на предишното положение.

Констатацията, която може да се направи, е, че проблемът е повече манталитетен, отколкото нормативен, тъй като и най-добре замислената законова уредба не работи, когато се сблъсква с определени нагласи, които я правят неефективна като регулативен потенциал и водят до възстановяване на предходната ситуация - статуквото, което остава непроменено.

...................................................................................

Разширителното тълкуване на формата на държавно управление като препятствие за конституционната реформа на съдебната власт

Конституционният съд с решението си (Решение №3 от 2003 г. на Конституционния съд - бел. ред.) е отговорил на тълкувателното питане, като дефинира формата на държавно устройство по смисъла на чл.158, т. 3 от Конституцията с установения от нея унитарен характер на държавата с местно самоуправление при недопускане на автономни териториални образувания. Той дава разширително тълкуване на формата на държавно управление по смисъла на чл.158, т.3 от Конституцията като според него това понятие не се определя от характера на държавата като парламентарна или президентска република или монархия. В него се включва и изградената от Великото народно събрание чрез редица конституционни текстове, които доразвиват парламентаризма, система от висши държавни институции, тяхното съществуване, мястото им в съответната власт, организацията, условията, начина на формиране и мандата им. Във формата на държавно управление се включват и възложените от Конституцията на тези институции дейности и правомощия, доколкото с изменението им се нарушава балансът между тях, при съблюдаване на основните принципи, върху които е изградена държавата, съдържащи се в Глава първа "Основни начала" от Конституцията.

При такова разширително тълкуване в Решение №3/2003 г. на Конституционния съд на понятието "форма на държавно управление" става практически невъзможна конституционната реформа на съдебната власт с промяна на положението на прокуратурата и следствието в нея, както и преструктурирането на органа, който я администрира - ВСС, тъй като тези промени представляват такива във формата на държавно управление, които може да извърши съгласно чл.158, т.3 от Конституцията само Велико, а не Обикновено народно събрание.

Разпоредбите на чл.159, чл.160 и чл.161 от Конституцията определят утежнения ред за свикване на Велико народно събрание и неговото функциониране, което се състои не от 240, а от 400 народни представители, като с мнозинство 2/3 от този брой трябва да се приеме новата Конституция или измененията в действащата, които предвижда чл.158 от нея.

Не само изборът на Велико народно събрание и гласуването на конституционните промени от него крият много неизвестни поради утежнената процедура на неговото функциониране, но това се отнася и до инициативата за неговото свикване, тъй като с мнозинство от 2/3 от общия брой на народните представители може да се реши произвеждането на избори за Велико народно събрание.

Като учредителна власт, Великото народно събрание може да се формира спонтанно и без спазване на процедурата за неговото свикване по действащата Конституция, но това е възможно в исторически преломни времена на радикални политически промени и смяна на обществено-политическата система. В настоящата ситуация при липса на влиятелна реформаторска политическа сила, при това представена в парламента с конституционно мнозинство, не може да се конституира Велико народно събрание с мисията да извърши конституционни промени в главата "Съдебна власт" от Конституцията, които според цитираното тълкувателно решение на Конституционния съд променят формата на държавно управление и поради това не могат да се осъществят от Обикновено народно събрание.

Вместо свикване на Велико народно събрание за конституционна реформа на съдебната власт, ревизия на Решение №3/2003 г. на Конституционния съд

Подходът за преодоляване на посочената бариера за реформиране на съдебната власт следователно трябва да бъде различен - не да се очаква свикване на Велико народно събрание, което представлява имагинерна възможност, дори и в по-мекия му вариант, който предвижда това да има за цел не съдебната реформа, а отпадането на самата институция, за да може всички конституционни промени да се извършват от Обикновен парламент.

Вместо това по-перспективно с оглед на реализуемост на волята за реформи би било да се инициира производство пред Конституционния съд, в резултат на което той да коригира заетата от него позиция с Решение №3/2003 г. С ревизията на позицията си по това решение относно разширителното тълкуване на понятието "форма на държавно управление" би отпаднала бариерата за провеждане на конституционната реформа на съдебната власт от Обикновено народно събрание. Такова развитие би премахнало и индулгенцията за парламентарно представените политически сили да не я провеждат, като отказът им да я извършат би ги демаскирал като настроени антиреформаторски поради заинтересоваността им от запазване на статуквото, за което ги мотивира техният користен политически интерес.

За да се инициира такова производство пред Конституционния съд, е необходимо да се направи искане за тълкуване, предмет на което да бъде изясняване на съдържанието на самото тълкувателно правомощие на конституционната юрисдикция по чл.149, ал.1, т.1 от Конституцията. Заедно с искането за тълкуване, неговият вносител трябва да постави въпроса след изясняване на съдържанието на тълкувателната компетентност на Конституционния съд, при констатация, че той е превишил предоставените му от Конституцията правомощия при постановяване на някои от тълкувателните си решения и в частност на т.2 от Решение №3/2003 г., отнасяща се до понятието "форма на държавно управление", той да отстъпи от направеното от него тълкуване като отмени тази своя постановка и аналогични с подобен характер в други негови тълкувателни решения.

Правни аргументи за искането за тълкуване на правомощието на Конституционния съд да дава задължително абстрактно тълкуване на Конституцията

Това искане може да се аргументира, като упражняването на тълкувателното правомощие на Конституционния съд се постави във връзка с изискването на правен интерес от произнасянето на тълкувателно решение. Това произнасяне не трябва да бъде самоцелно, абстрактно-доктринерно, имащо само научно-теоретично значение, а трябва да бъде породено от реални проблеми на прилагането на Конституцията и наличие на противоречива практика в това прилагане, което обосновава интереса от исканото тълкуване. Такъв интерес ще липсва и в случая, когато тълкуваната разпоредба от Конституцията е ясна и недвусмислена по своето съдържание и не се налага изясняване на нейния смисъл.

В този контекст биха проличали дефектите на Решение №3/2003 г., както и недопустимостта на направеното искане за тълкуване на чл.158, т.3 от Конституцията. В този казус липсва правен интерес от прилагане на тълкувателното правомощие на Конституционния съд, който е приел разширително тълкуване на понятието "форма на държавно управление", тъй като поставените подвъпроси към точка 2 от искането визират не актуални, а хипотетични бъдещи промени в Конституцията, свързани с положението на конституционно установени държавни органи, между които и прокуратурата, като с дадения отговор вместо да се отклони искането като недопустимо, се получава желаното от вносителя произнасяне.

С него се предписва на парламента, притежаващ висша легитимност с оглед неговото конституиране чрез пряк избор от народа и компетентността му на орган на законодателна власт, как да упражнява законодателната си функция, включително и тази на промяна на основния закон, както и кои изменения в него може да се извършат само от Велико народно събрание, т.е. един неизборен орган като Конституционния съд указва на изборния, за който е резервирана като негова изключителна компетентност законодателната дейност, какви законодателни актове и по какъв ред може да приеме. По този начин по недопустим начин се нарушава разделението на властите, като от орган на конституционен контрол Конституционният съд се превръща в позитивен законодател, без да притежава такава компетентност, като тълкувателното му правомощие се използва за дописване и деформиране на съдържанието на Конституцията.

Това е така, защото конституционната юрисдикция измества легитимния орган - Народното събрание, от вземане на автономно решение за определени промени в нея и нарушава самостоятелността и върховенството на упражняваната от него законодателна власт. Това поставя въпроса при една бъдеща конституционна реформа, която би засегнала и Конституционния съд, дали е необходимо тълкувателното му правомощие да бъде запазено с оглед възможността при упражняването му да бъде злоупотребено за постигане на конюнктурни политически цели с цел укрепване на статуквото, чрез превратно интерпретиране на Конституцията при нейното абстрактно-нормативно тълкуване извън контекста на конкретен конституционен казус.

Разбира се, дори да се приеме постигане на положителен изход пред Конституционния съд относно исканото тълкуване с посочения предмет и ревизиране на решение №3/2003 г. на даденото с него тълкуване на понятието "форма на държавно управление", това е само началото на развитието в правилната посока по отношение на конституционната реформа на съдебната власт, тъй като би я облекчило с отпадане необходимостта от свикване на Велико народно събрание. Това обаче е един дълъг и труден процес, изискващ за успешното си финализиране - освен юридически - и адекватни политически условия, а именно реформаторско конституционно мнозинство в парламента, което притежава волята и манталитета за осъществяване на тази реформа.